各市、州、縣人民政府，省政府各部門：
為貫徹落實《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）精神，結(jié)合我省實際，現(xiàn)提出以下實施意見。
一、把握總體要求
（一）重要意義。政府和社會資本合作模式(Public—Private—Partnership，以下簡稱PPP)是公共服務(wù)供給機制的重大創(chuàng)新，即政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價，保證社會資本獲得合理收益。PPP模式有利于充分發(fā)揮市場機制作用，提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，實現(xiàn)公共利益最大化；有利于加快轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政企分開、政事分開；有利于打破行業(yè)準(zhǔn)入限制，激發(fā)經(jīng)濟活力和創(chuàng)造力；有利于完善財政投入和管理方式，提高財政資金使用效益。
?。ǘ┲笇?dǎo)思想。按照中央和省委、省政府決策部署，堅持依法合規(guī)、重諾履約、公開透明、公眾受益、積極穩(wěn)妥的原則，借鑒國際成熟經(jīng)驗，立足我省實際，改革創(chuàng)新公共服務(wù)供給機制和投入方式，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，引導(dǎo)和鼓勵社會資本參與公共服務(wù)供給，為廣大人民群眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。
（三）發(fā)展目標(biāo)。立足于加強和改善公共服務(wù)，形成有效促進PPP模式規(guī)范健康發(fā)展的制度體系，培育統(tǒng)一規(guī)范、公開透明、競爭有序、監(jiān)管有力的PPP市場。著力化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險，積極引進社會資本參與地方融資平臺公司存量項目改造，爭取通過PPP模式減少地方政府性債務(wù)。在新建公共服務(wù)項目中，逐步增加使用PPP模式的比例。
二、構(gòu)建制度體系
?。ㄒ唬┟鞔_項目實施管理框架。建立健全制度規(guī)范體系，實施全生命周期管理，保證項目實施質(zhì)量。進一步完善操作指南，規(guī)范項目識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交各環(huán)節(jié)操作流程，明確操作要求，指導(dǎo)社會資本參與實施。制定合同指南，推動共性問題處理方式標(biāo)準(zhǔn)化。制定分行業(yè)、分領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)化合同文本，提高合同編制效率和談判效率。按照預(yù)算法、合同法、政府采購法及其實施條例、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）等要求，建立完善管理細(xì)則，規(guī)范選擇合作伙伴的程序和方法，維護國家利益、社會公共利益和社會資本的合法權(quán)益。
?。ǘ┙∪斦芾碇贫?。開展財政承受能力論證和物有所值（ValueforMoney,VFM）評價，統(tǒng)籌評估和控制項目的財政支出責(zé)任，促進中長期財政可持續(xù)發(fā)展。各地每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。建立完善公共服務(wù)成本財政管理和會計制度，創(chuàng)新資源組合開發(fā)模式，針對政府付費、使用者付費、可行性缺口補助等不同支付機制，將項目涉及的運營補貼、經(jīng)營收費權(quán)和其他支付對價等，按照國家統(tǒng)一的會計制度進行核算，納入年度預(yù)算、中期財政規(guī)劃，在政府財務(wù)報告中進行反映和管理，并向本級人大及其常委會報告。存量公共服務(wù)項目轉(zhuǎn)型為PPP項目過程中，應(yīng)依法進行資產(chǎn)評估，合理確定價值，防止公共資產(chǎn)流失和賤賣。項目實施過程中政府依法獲得的國有資本收益、約定的超額收益分成等公共收入應(yīng)上繳國庫。
?。ㄈ┙⒍鄬哟伪O(jiān)督管理體系。行業(yè)主管部門根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃及專項規(guī)劃發(fā)起PPP項目，社會資本也可根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展需求建議發(fā)起。行業(yè)主管部門應(yīng)根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)制定不同領(lǐng)域的行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、公共產(chǎn)品或服務(wù)技術(shù)規(guī)范，加強對公共服務(wù)質(zhì)量和價格的監(jiān)管。建立政府、公眾共同參與的綜合性評價體系，建立事前設(shè)定績效目標(biāo)、事中進行績效跟蹤、事后進行績效評價的全生命周期績效管理機制，將政府付費、使用者付費與績效評價掛鉤，并將績效評價結(jié)果作為調(diào)價的重要依據(jù)，確保實現(xiàn)公共利益最大化。依法充分披露項目實施相關(guān)信息，切實保障公眾知情權(quán)，接受社會監(jiān)督。
（四）完善公共服務(wù)價格調(diào)整機制。積極推進公共服務(wù)領(lǐng)域價格改革，按照補償成本、合理收益、節(jié)約資源、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、公平負(fù)擔(dān)的原則，加快理順公共服務(wù)價格。依據(jù)項目運行情況和績效評價結(jié)果，健全公共服務(wù)價格調(diào)整機制，完善政府價格決策聽證制度，廣泛聽取社會資本、公眾和有關(guān)部門意見，確保定價調(diào)價的科學(xué)性。及時披露項目運行過程中的成本變化、公共服務(wù)質(zhì)量等信息，提高定價調(diào)價的透明度。
?。ㄎ澹┩晟品煞ㄒ?guī)體系。適時出臺相關(guān)地方性法規(guī)，填補政府和社會資本合作領(lǐng)域立法空白，著力解決PPP項目運作與現(xiàn)行法律之間的銜接協(xié)調(diào)問題，明確政府出資的法律依據(jù)和出資性質(zhì)，規(guī)范政府和社會資本的責(zé)權(quán)利關(guān)系，明確政府相關(guān)部門的監(jiān)督管理責(zé)任，為PPP模式健康發(fā)展提供良好的法律環(huán)境和穩(wěn)定的政策預(yù)期。
三、規(guī)范項目實施
（一）積極采用PPP模式提供公共服務(wù)。在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域鼓勵采用PPP模式，吸引社會資本參與。其中，在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等特定領(lǐng)域需要實施特許經(jīng)營的，按《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》執(zhí)行。
（二）化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險。積極運用轉(zhuǎn)讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）等方式，優(yōu)先支持融資平臺公司將符合條件的存量公共服務(wù)項目轉(zhuǎn)型為PPP項目，引入社會資本參與改造和運營,在征得債權(quán)人同意的前提下，將政府性債務(wù)轉(zhuǎn)換為非政府性債務(wù)，減輕地方政府的債務(wù)壓力，騰出資金用于重點民生項目建設(shè)。大力推動融資平臺公司與政府脫鉤，進行市場化改制，健全完善公司治理結(jié)構(gòu)，對已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運營的，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當(dāng)?shù)豍PP項目，通過與政府簽訂合同方式，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系。
（三）提高新建項目決策的科學(xué)性。各地應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展需要，結(jié)合財政收支平衡狀況，評估論證新建項目的經(jīng)濟效益和社會效益，并依據(jù)財政承受能力論證結(jié)果，積極借鑒物有所值評價理念和方法，對擬采用PPP模式的項目進行篩選，保證決策質(zhì)量。根據(jù)項目實施周期、收費定價機制、投資收益水平、風(fēng)險分配基本框架和所需要的政府投入等因素，合理選擇建設(shè)—運營—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運營（BOO）等運作方式。嚴(yán)禁融資平臺公司通過保底承諾等方式參與政府和社會資本合作項目，進行變相融資。財政部門應(yīng)會同行業(yè)主管部門做好PPP項目的識別工作，制定項目年度和中期開發(fā)計劃。通過論證且經(jīng)同級人民政府審核同意實施的PPP項目，各級財政部門應(yīng)當(dāng)將其列入PPP項目目錄，并在編制中期財政規(guī)劃時，將項目財政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排。省級財政部門要建立統(tǒng)一的項目名錄管理制度和財政補貼支出統(tǒng)計監(jiān)測制度。
?。ㄋ模駜?yōu)選擇項目合作伙伴。對使用財政性資金作為社會資本提供公共服務(wù)對價的項目，各地應(yīng)當(dāng)依托政府采購信息發(fā)布平臺，及時、充分向社會公布項目采購信息，并根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，綜合評估項目合作伙伴的專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗、財務(wù)實力和信用狀況等因素，依法擇優(yōu)選擇誠實守信的合作伙伴。政府和社會資本合作期限原則上不低于10年。財政部門要加強政府采購環(huán)節(jié)的規(guī)范和監(jiān)督管理，保證采購過程公平、公正、公開。鼓勵國有控股企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類型企業(yè)積極參與提供公共服務(wù)，允許社會資本以聯(lián)合體形式參與PPP項目。財政部門和項目實施機構(gòu)要監(jiān)督社會資本按照采購文件和項目約定，按時足額出資設(shè)立項目公司。
?。ㄎ澹┖侠泶_定合作雙方的權(quán)利與義務(wù)。樹立平等協(xié)商的理念，按照權(quán)責(zé)對等原則合理分配項目風(fēng)險，按照激勵相容原則科學(xué)設(shè)計合同條款，明確項目的產(chǎn)出說明和績效要求、收益回報機制、退出安排、應(yīng)急和臨時接管預(yù)案等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實現(xiàn)責(zé)權(quán)利對等。引入價格和補貼動態(tài)調(diào)整機制，充分考慮社會資本獲得合理收益。如單方面構(gòu)成違約的，違約方應(yīng)當(dāng)給予對方相應(yīng)賠償。建立投資、補貼與價格的協(xié)同機制，為社會資本獲得合理回報創(chuàng)造條件。財政部門要會同行業(yè)主管部門、專業(yè)技術(shù)機構(gòu)，因地制宜地研究完善合同條款，確保合同內(nèi)容全面、規(guī)范、有效。在項目正式簽訂合同時，財政部門應(yīng)對合同進行審核，確保合同與財政承受能力論證保持一致，防止因合同內(nèi)容調(diào)整導(dǎo)致財政支出責(zé)任出現(xiàn)重大變化。
?。┰鰪娯?zé)任意識和履約能力。社會資本要將自身經(jīng)濟利益訴求與政府政策目標(biāo)、社會目標(biāo)相結(jié)合，不斷加強管理和創(chuàng)新，提升運營效率，在實現(xiàn)經(jīng)濟價值的同時，履行好企業(yè)社會責(zé)任，嚴(yán)格按照約定保質(zhì)保量提供服務(wù)，維護公眾利益；鼓勵和引導(dǎo)社會資本積極進行業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型和升級，從工程承包商、建設(shè)施工方向運營商轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)跨不同領(lǐng)域、多元化發(fā)展；要不斷提升運營實力和管理經(jīng)驗，增強提供公共服務(wù)的能力。咨詢、法律、會計等中介機構(gòu)要提供質(zhì)優(yōu)價廉的服務(wù)，促進項目增效升級。項目實施機構(gòu)應(yīng)每3-5年對項目進行中期評估，重點分析項目運行狀況和項目合同的合規(guī)性、適應(yīng)性和合理性，及時評估已發(fā)現(xiàn)問題的風(fēng)險，制定應(yīng)對措施，并報同級財政部門備案。
（七）保障公共服務(wù)持續(xù)有效。各地要按照合同約定，對項目建設(shè)情況和公共服務(wù)質(zhì)量進行驗收，逾期未完成或不符合標(biāo)準(zhǔn)的，社會資本要限期完工或整改，并采取補救措施或賠償損失。健全合同爭議解決機制，依法積極協(xié)調(diào)解決爭議。確需變更合同內(nèi)容、延長合同期限以及變更社會資本方的，由政府和社會資本方協(xié)商解決，但應(yīng)當(dāng)保持公共服務(wù)的持續(xù)性和穩(wěn)定性。項目資產(chǎn)移交時，財政部門要會同行業(yè)主管部門對移交資產(chǎn)進行性能測試、資產(chǎn)評估和登記入賬，并按照國家統(tǒng)一的會計制度進行核算，在政府財務(wù)報告中進行反映和管理。移交完成后，財政部門應(yīng)組織有關(guān)部門對項目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、PPP模式應(yīng)用等進行績效評價，并按相關(guān)規(guī)定公開評價結(jié)果。
四、強化政策保障
?。ㄒ唬┖喕椖繉徍肆鞒?。進一步優(yōu)化審批流程，加快推進聯(lián)評聯(lián)審機制，提高工作效率。項目合同簽署后，可并行辦理必要的審批手續(xù)，有關(guān)部門要簡化辦理手續(xù)，主動加強服務(wù)，對實施方案中已經(jīng)明確的內(nèi)容不再作實質(zhì)性審查。發(fā)改、規(guī)劃、國土、環(huán)保、建設(shè)等有關(guān)行政審批部門要繼續(xù)優(yōu)化流程，提高工作效率，在規(guī)劃選址、項目審批、土地供應(yīng)、環(huán)評審批、節(jié)能評估審查等方面要對PPP項目予以優(yōu)先支持，并督促社會投資主體嚴(yán)格遵守環(huán)保、用地、節(jié)能、質(zhì)量、安全等規(guī)定，指導(dǎo)企業(yè)依法經(jīng)營。
?。ǘ娀椖坑玫乇Ｕ?。依法依規(guī)按照多種方式供應(yīng)土地，有效保障重點項目用地。對符合劃撥用地目錄的項目，可按劃撥方式供地，劃撥土地不得改變土地用途。建成的項目經(jīng)依法批準(zhǔn)可以抵押，土地使用權(quán)性質(zhì)不變，待合同經(jīng)營期滿后，連同公共設(shè)施一并移交政府；實現(xiàn)抵押權(quán)后改變項目性質(zhì)應(yīng)該以有償方式取得土地使用權(quán)的，應(yīng)依法辦理土地有償使用手續(xù)。不符合劃撥用地目錄的項目，以租賃方式取得土地使用權(quán)的，租金收入?yún)⒄胀恋爻鲎屖杖爰{入政府性基金預(yù)算管理。以作價出資或者入股方式取得土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)以市、縣人民政府作為出資人，制定作價出資或者入股方案，經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)后實施。
?。ㄈ┩晟曝敹愔С终?。積極探索財政資金撬動社會資金和金融資本參與PPP項目的有效方式。省級財政部門探索設(shè)立“PPP項目融資支持基金”，作為社會資本方參與項目，提高項目融資的可獲得性。財政部門要以項目運營績效評價為依據(jù)，綜合考慮產(chǎn)品或服務(wù)價格、建造成本、運營費用、實際收益率、財政中長期承受能力等因素合理確定財政補貼，逐步從“補建設(shè)”向“補運營”轉(zhuǎn)變，探索建立動態(tài)補貼機制。落實國家支持公共服務(wù)事業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，公共服務(wù)項目采取PPP模式的，可按規(guī)定享受相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。鼓勵各級人民政府在承擔(dān)有限損失的前提下，與具有投資管理經(jīng)驗的金融機構(gòu)共同發(fā)起設(shè)立基金，并通過引入結(jié)構(gòu)化設(shè)計，吸引更多社會資本參與。
?。ㄋ模┳龊媒鹑诜?wù)。積極拓寬PPP項目的融資渠道，鼓勵銀行、證券、保險等金融機構(gòu)創(chuàng)新符合PPP模式特點的金融服務(wù)，優(yōu)化信貸評審方式，積極為我省PPP項目提供融資支持。國家開發(fā)銀行湖北省分行要積極為PPP項目建設(shè)提供“投資、貸款、債券、租賃、證券”等綜合金融服務(wù)，優(yōu)先保障PPP項目的融資需求。省政府金融辦、人行武漢分行、湖北銀監(jiān)局、湖北證監(jiān)局、湖北保監(jiān)局等部門要加強指導(dǎo)和規(guī)劃，鼓勵符合條件的項目運營主體在資本市場通過發(fā)行公司債券、企業(yè)債券、中期票據(jù)、定向票據(jù)、資產(chǎn)證券化等市場化方式進行融資。鼓勵項目公司發(fā)行項目收益?zhèn)?、項目收益票?jù)、資產(chǎn)支持票據(jù)等。依托產(chǎn)權(quán)、股權(quán)、金融資產(chǎn)交易市場，設(shè)計、開發(fā)符合PPP模式的產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易產(chǎn)品，為社會資本提供多元化、規(guī)范化、市場化的退出渠道。金融監(jiān)管部門應(yīng)按照職能分工，加強監(jiān)督管理，引導(dǎo)金融機構(gòu)正確識別、計量和控制風(fēng)險，按照風(fēng)險可控、商業(yè)可持續(xù)原則支持PPP項目融資。
?。ㄎ澹┳ズ庙椖渴痉丁８鞯匾袑嵓訌娛痉俄椖康慕M織領(lǐng)導(dǎo)，創(chuàng)新工作機制，積極推進項目示范，不斷總結(jié)提煉成果經(jīng)驗，建立完善制度體系，充分發(fā)揮示范項目的引領(lǐng)作用。示范項目所在地財政部門要加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，督促項目單位加快推進項目實施，對項目實施中出現(xiàn)的新情況、新問題，要及時研究，切實加以解決，重大情況及時向上級財政部門和同級人民政府報告。
五、加強組織實施
?。ㄒ唬┘訌娊M織領(lǐng)導(dǎo)。省人民政府建立PPP模式推廣運用工作聯(lián)席會議制度，統(tǒng)籌全省PPP工作，聯(lián)席會議辦公室設(shè)在省財政廳。各級人民政府對本級推廣PPP模式工作負(fù)總責(zé)，要結(jié)合已有規(guī)劃和各地實際，出臺具體政策措施并抓好落實。各行業(yè)主管部門要結(jié)合本行業(yè)特點，積極運用PPP模式提供公共服務(wù)，并在各自職責(zé)范圍內(nèi)參與項目全過程管理，依法履行監(jiān)督管理職責(zé)。各級財政部門應(yīng)加強與政府相關(guān)部門的協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌做好項目規(guī)劃、設(shè)計、采購、建設(shè)、運營、維護等全生命周期管理工作，推動PPP項目落地實施。鼓勵有條件的地方政府統(tǒng)籌內(nèi)部機構(gòu)改革需要，進一步整合專門力量，承擔(dān)PPP模式推廣職責(zé)，提高專業(yè)水平和能力。
?。ǘ┘訌娦麄髋嘤?xùn)。各級人民政府要加強輿論引導(dǎo)，做好政策解讀，增進社會公識，營造良好氛圍。各級PPP項目管理機構(gòu)要充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，搭建信息服務(wù)平臺，建立PPP項目網(wǎng)站，及時公開項目推介、工作流程、評審標(biāo)準(zhǔn)、實施情況、咨詢服務(wù)等相關(guān)信息。鼓勵各類市場主體不斷加大人才培訓(xùn)力度，認(rèn)真做好分層次、分類別的專題培訓(xùn)工作，建設(shè)一支高素質(zhì)的專業(yè)人才隊伍。
（三）搭建信息平臺。各級人民政府要切實履行規(guī)劃指導(dǎo)、識別評估、咨詢服務(wù)、績效評價、信息統(tǒng)計、專家?guī)旌晚椖繋旖ㄔO(shè)等職責(zé)，建立統(tǒng)一信息發(fā)布平臺，及時向社會公開項目實施情況等相關(guān)信息，確保實施公開透明、有序推進。
各地、各部門要充分認(rèn)清推廣運用PPP模式的重要意義，切實把思想和行動統(tǒng)一到中央和省委、省政府決策部署上來，精心組織實施，加強協(xié)調(diào)配合，切實履行職責(zé)，形成工作合力，共同抓好落實。省財政廳要強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，會同有關(guān)部門對本意見落實情況進行督促檢查和跟蹤分析，重大事項及時向省人民政府報告。
2015年8月16日