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《貽林微觀察》EPC篇丨鼎正學(xué)堂
作者:   來(lái)源:   日期: 2022-05-09  人氣: 4257 





天津理工大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師、國(guó)家級(jí)教學(xué)名師、享受國(guó)務(wù)院特殊津貼。擔(dān)任公共項(xiàng)目與工程造價(jià)研究所所長(zhǎng),中國(guó)重大工程技術(shù)走出去投資模式與管控智庫(kù)主席。兼任教育部全國(guó)高校管理科學(xué)與工程專業(yè)教學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)委員、教育部全國(guó)高校工程管理與工程造價(jià)專業(yè)教學(xué)指導(dǎo)分委員會(huì)委員,曾擔(dān)任中國(guó)建設(shè)工程造價(jià)管理協(xié)會(huì)副理事長(zhǎng)、天津市建設(shè)工程造價(jià)和招投標(biāo)管理協(xié)會(huì)理事長(zhǎng)。尹貽林教授在工程造價(jià)咨詢產(chǎn)業(yè)界享有盛譽(yù),是國(guó)內(nèi)外投資管控領(lǐng)域著名學(xué)者,尤其在固定資產(chǎn)投資管控產(chǎn)學(xué)研合作方面做出重要貢獻(xiàn)。

《貽林微觀察4425》


 EPC確實(shí)有很多發(fā)承包雙方自由發(fā)揮的空間,也可以叫漏洞。這些漏洞靠?jī)煞矫娲胧┙鉀Q,一方面是信任,信任的本質(zhì)就是不利用對(duì)方的漏洞;另一方面是采用模擬工程量清單,這種方式可以彌補(bǔ)信任不足,填補(bǔ)各方漏洞。


《貽林微觀察4437》


EPC的原意是業(yè)主不提供設(shè)計(jì),由總承包商提供全部設(shè)計(jì),中國(guó)目前的信任環(huán)境還不完美,發(fā)承包雙方尚未形成良好的信任關(guān)系,所以中國(guó)對(duì)政府投資項(xiàng)目采用EPC模式要求從初步設(shè)計(jì)完成后開(kāi)始發(fā)包,我們叫做“業(yè)主提供部分設(shè)計(jì)的EPC模式”。由于業(yè)主提供方案設(shè)計(jì)和初步設(shè)計(jì),總承包商提供施工圖設(shè)計(jì),就形成了兩階段設(shè)計(jì)的EPC。第一階段的方案設(shè)計(jì)和初步設(shè)計(jì),因?yàn)闃I(yè)主可以控制設(shè)計(jì),所以業(yè)主可以采用下達(dá)設(shè)計(jì)限額和優(yōu)化設(shè)計(jì)的方式管控設(shè)計(jì);第二階段的施工圖設(shè)計(jì)業(yè)主很難管控,就可以采用施工圖審批的辦法管控設(shè)計(jì)。


《貽林微觀察4440》


 EPC項(xiàng)目?jī)呻A段設(shè)計(jì)給業(yè)主或項(xiàng)目管理(全咨)單位造成困擾,這種困擾包括:(1)變更概念的變化,凡是業(yè)主要求發(fā)生改變或與招標(biāo)文件不一致的情況都構(gòu)成變更;(2)設(shè)計(jì)的管控手段發(fā)生變化,EPC招標(biāo)前采用下達(dá)限額設(shè)計(jì)、設(shè)計(jì)優(yōu)化、管控設(shè)計(jì)進(jìn)度與質(zhì)量等手段,招標(biāo)后可采用施工圖審查和施工圖預(yù)算審批手段;(3)按照《公路工程設(shè)計(jì)施工總承包管理辦法》(交通運(yùn)輸部2015年第10號(hào)令)要求,將審批后的施工圖預(yù)算與中標(biāo)工程量清單進(jìn)行一致性調(diào)整,調(diào)整后的已標(biāo)價(jià)工程量清單作為結(jié)算的依據(jù),那么以上規(guī)定是否與《招標(biāo)投標(biāo)法》中合同應(yīng)與中標(biāo)人的投標(biāo)文件一致的規(guī)定相抵觸?《招標(biāo)投標(biāo)法》第五十九條規(guī)定:“招標(biāo)人與中標(biāo)人不按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立合同的,或者招標(biāo)人、中標(biāo)人訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的協(xié)議的,責(zé)令改正?!庇纱丝梢?jiàn),EPC招標(biāo)文件中載明中標(biāo)總承包商完成施工圖設(shè)計(jì)后必須報(bào)審施工圖并報(bào)批施工圖預(yù)算,用批準(zhǔn)的施工圖預(yù)算按一致性原則調(diào)整已標(biāo)價(jià)工程量清單即為合法。


《貽林微觀察4490》


中國(guó)EPC采用兩階段設(shè)計(jì),第一階段是業(yè)主委托設(shè)計(jì)院進(jìn)行方案設(shè)計(jì)和初步設(shè)計(jì),第二個(gè)階段是總承包商中標(biāo)后進(jìn)行施工圖設(shè)計(jì)。兩個(gè)階段的投資管控方法是不同的,第一階段主要是采用下達(dá)設(shè)計(jì)限額、優(yōu)化設(shè)計(jì)和管控設(shè)計(jì)(進(jìn)度與深度)的方法進(jìn)行投資管控。第二階段則采用審批(查)制管控投資,即采用施工圖審查和批準(zhǔn)施工圖預(yù)算,用批準(zhǔn)的施工圖預(yù)算和中標(biāo)工程量清單總價(jià)按一致性原則進(jìn)行調(diào)整,調(diào)整后的總價(jià)作為竣工結(jié)算的依據(jù)。上述兩階段設(shè)計(jì)之所以采用不同的管控方法,是因?yàn)榈谝浑A段業(yè)主與設(shè)計(jì)院利益沒(méi)有根本沖突,而第二階段業(yè)主和承包商之間存在利益沖突。


《貽林微觀察4493》


EPC投資管控難題至今未破解,但地方政府仍趨之若鶩,個(gè)中原因很明顯:地方政府想縮短項(xiàng)目決策周期,總承包商也愿意(投資)墊資以換取高額總承包利潤(rùn),雙方一拍即合。如果按照現(xiàn)行的EPC管理辦法和合同范本采用總價(jià)合同,就必須強(qiáng)化招標(biāo)控制價(jià)編制并細(xì)化業(yè)主要求一覽表。但目前工程咨詢企業(yè)對(duì)這兩大難題缺乏經(jīng)驗(yàn),甚至一籌莫展,故廣西和福建兩地均出臺(tái)了EPC模擬工程量清單計(jì)價(jià)辦法,這倒是一個(gè)較好的解決方案。我們可以試行EPC總價(jià)合同和EPC模擬工程量清單計(jì)價(jià)雙軌制,輔之以公路工程EPC管理辦法關(guān)于施工圖預(yù)算編審的規(guī)定,就可以搞定EPC項(xiàng)目投資管控這個(gè)難題。


《貽林微觀察4667》


實(shí)施EPC的前提是發(fā)承包雙方互相信任,不利用合作方的漏洞?!蹲》亢统青l(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)〈房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法〉的通知》(建市規(guī)〔2019〕12號(hào),以下簡(jiǎn)稱“2019年12號(hào)文”)發(fā)布以前,住建部發(fā)布的所有EPC試點(diǎn)辦法和合同示范文本都是基于信任前提制定的,有大量明顯不適應(yīng)中國(guó)低信任環(huán)境的規(guī)定。比如EPC招標(biāo)規(guī)定投資決策完成后即可進(jìn)行EPC招標(biāo)、合同采用總價(jià)方式(不變則不審)、支付采用形象進(jìn)度支付等。2019年12號(hào)文,明顯采用了中國(guó)低信任環(huán)境的假設(shè)前提,對(duì)之前的不適規(guī)定進(jìn)行了修改。其規(guī)定政府投資項(xiàng)目必須在初步設(shè)計(jì)后招標(biāo),非政府投資項(xiàng)目則可在投資決策后招標(biāo);政府投資項(xiàng)目應(yīng)該在合同中規(guī)定適宜的計(jì)價(jià)方式,非政府投資項(xiàng)目則可采用總價(jià)方式。為什么會(huì)有這么大的改變?主要是因?yàn)?/span>政府投資項(xiàng)目在現(xiàn)行招標(biāo)制度框架內(nèi)無(wú)法招到可信任的總承包商,而非政府投資項(xiàng)目業(yè)主則可以通過(guò)合作或伙伴式項(xiàng)目管理關(guān)系尋找到可信任的總承包商。


《貽林微觀察4668》


 EPC計(jì)價(jià)一般有三種方式:總價(jià)、概算下浮費(fèi)率和模擬工程量清單??紤]到2019年12號(hào)文中已經(jīng)規(guī)定政府投資項(xiàng)目應(yīng)在初步設(shè)計(jì)后招標(biāo),那么在EPC推廣初期采用模擬工程量清單就是可行的投資管控方案。清單計(jì)價(jià)可以有效避免總承包商隱性施工優(yōu)化或工程量高估產(chǎn)生的發(fā)包人超付工程款的問(wèn)題,預(yù)防政府審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。


《貽林微觀察4669》


EPC的費(fèi)率(下浮率)招標(biāo)從理論上看并無(wú)大礙,只要概算做得精確,費(fèi)率招標(biāo)就可以實(shí)現(xiàn)對(duì)EPC項(xiàng)目的投資目標(biāo),并且對(duì)咨詢機(jī)構(gòu)而言省事省力省心。但費(fèi)率招標(biāo)本質(zhì)上跟總價(jià)計(jì)價(jià)方式一樣,只適用于信任環(huán)境下的EPC,但對(duì)我國(guó)低信任環(huán)境有點(diǎn)“水土不服”,尤其無(wú)法控制采用EPC方式的政府投資項(xiàng)目總承包商隱性施工優(yōu)化或工程量高估產(chǎn)生的發(fā)包人超付工程款現(xiàn)象,也無(wú)法避免較大的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。費(fèi)率招標(biāo)使得工程造價(jià)咨詢單位的地位變得無(wú)足輕重,省事的做法養(yǎng)懶漢,無(wú)法提高工程造價(jià)咨詢企業(yè)的技術(shù)水平和核心競(jìng)爭(zhēng)力。


《貽林微觀察4670》


為什么在國(guó)內(nèi)推行正宗的EPC模式會(huì)出現(xiàn)“水土不服”問(wèn)題,主要是與EPC要求高信任環(huán)境有關(guān),中國(guó)的信任環(huán)境尚不盡如人意;那為什么國(guó)內(nèi)工業(yè)行業(yè)系統(tǒng)推行EPC問(wèn)題相對(duì)少一些,那是因?yàn)楣I(yè)行業(yè)系統(tǒng)業(yè)主與承包商有互為隸屬或同一上級(jí)的緣故,形成了事實(shí)上的伙伴關(guān)系,而伙伴式的項(xiàng)目管理正是西方發(fā)達(dá)國(guó)家推行EPC的序曲。中國(guó)為了追趕,不可能等待信任環(huán)境成熟為高水平才推行EPC,工程造價(jià)咨詢的行業(yè)領(lǐng)軍人物和專業(yè)精英應(yīng)該順勢(shì)而為,為尚不完善的EPC發(fā)包制度出主意想辦法,使其迅速適應(yīng)中國(guó)的信任水平和環(huán)境。也有同仁對(duì)改進(jìn)的EPC模式不屑,稱之為“山寨EPC”,這沒(méi)關(guān)系,只要我們持續(xù)努力,我們就能在最短時(shí)間內(nèi)成為“正宗EPC”。


《貽林微觀察4671》


住建部考慮到目前國(guó)內(nèi)信任環(huán)境并不充分的情況,也意識(shí)到中國(guó)并未推行過(guò)伙伴式項(xiàng)目管理模式,于是在發(fā)布2019年12號(hào)文時(shí)相比原來(lái)激進(jìn)的EPC各種制度探索的立場(chǎng)有所讓步。具體表現(xiàn)為區(qū)分政府投資項(xiàng)目非政府投資項(xiàng)目兩類,非政府投資項(xiàng)目采用EPC模式可以在投資決策后招標(biāo),可以采用總價(jià)合同;而政府投資項(xiàng)目采用EPC模式則應(yīng)該在初步設(shè)計(jì)后招標(biāo),并采用適宜的合同計(jì)價(jià)形式。為什么非政府投資即企業(yè)投資項(xiàng)目可以激進(jìn)一些呢,因?yàn)?/span>企業(yè)投資項(xiàng)目既可以采用伙伴式項(xiàng)目管理,也可以自主選擇可信賴的總承包商。政府投資為什么不能激進(jìn)呢,因?yàn)?/span>政府既不能采用伙伴式項(xiàng)目管理也不能自主選擇總承包商。按照政府投資“為了保證公平,寧愿犧牲效率”這一原則,住建部2019年12號(hào)文是對(duì)的。


《貽林微觀察4706》


 EPC項(xiàng)目投資管控領(lǐng)域里我們唯一還沒(méi)有想好的就是支付問(wèn)題,按交通部2015年第10號(hào)令的規(guī)定,計(jì)量支付;按住建部2019年第12號(hào)文的規(guī)定就含糊不清。之所以含糊不清,是因?yàn)?2號(hào)文要求政府投資項(xiàng)目實(shí)行EPC總承包應(yīng)采用適宜的計(jì)價(jià)方式,何為適宜非常含糊,造成了支付方式的模糊。我們支持房屋建筑與市政基礎(chǔ)設(shè)施工程總承包采用工程量清單計(jì)價(jià)方式,所以采用每月計(jì)量支付。


《貽林微觀察4708》


工程造價(jià)咨詢的專業(yè)精英要注意,住建部關(guān)于EPC的管理規(guī)定從2019年12號(hào)文發(fā)布后發(fā)生了重大改變。因此,大家不要再引用此前所有住建部關(guān)于EPC的文件或合同,包括曾征求意見(jiàn)的《EPC計(jì)價(jià)辦法》。這種改變主要是:第一,政府投資項(xiàng)目實(shí)施EPC的招標(biāo)時(shí)點(diǎn)定為初步設(shè)計(jì)完成并批準(zhǔn)后;第二,政府投資項(xiàng)目實(shí)施EPC,合同計(jì)價(jià)方式不再統(tǒng)一規(guī)定為總價(jià)合同。


《貽林微觀察4709》


 針對(duì)EPC比較完善的規(guī)定是交通部2015年10號(hào)令《公路工程設(shè)計(jì)施工總承包管理辦法》,其無(wú)論是效力級(jí)別(部令)抑或計(jì)價(jià)方法、招標(biāo)規(guī)定還是與DBB的銜接(包括審計(jì))都優(yōu)于住建部2019年12號(hào)文。個(gè)中原因是因?yàn)榻煌ㄟ\(yùn)輸部既管投資又管項(xiàng)目,而住建部不管投資也不管項(xiàng)目,只管建筑業(yè)和建筑市場(chǎng)。因此,住建部對(duì)投資沒(méi)有切膚之痛,2019年以前住建部關(guān)于EPC的一系列試點(diǎn)方案和示范文本均帶有鮮明的理想主義色彩,明顯是學(xué)習(xí)美國(guó)所謂的正宗EPC做法。這種理想主義色彩對(duì)施工企業(yè)有利,但對(duì)投資管控不利。


《貽林微觀察4755》


EPC的投資管控有八大利器:第一個(gè)是“業(yè)主需求功能參數(shù)加樣品一覽表”配合總價(jià)合同;第二個(gè)是模擬工程量清單配合單價(jià)合同;第三個(gè)是施工圖預(yù)算審批配合調(diào)整已標(biāo)價(jià)工程量清單;第四個(gè)是總價(jià)合同采用里程碑支付單價(jià)按周期從量支付;第五個(gè)EPC兩段式設(shè)計(jì)“標(biāo)前設(shè)計(jì)可變更,標(biāo)后設(shè)計(jì)無(wú)變更”;第六個(gè)是任何業(yè)主的改變均需向總承包商支付對(duì)價(jià);第七個(gè)是堅(jiān)持標(biāo)前下達(dá)設(shè)計(jì)限額,鼓勵(lì)標(biāo)前設(shè)計(jì)優(yōu)化限制標(biāo)后設(shè)計(jì)優(yōu)化,未經(jīng)批準(zhǔn)的標(biāo)后優(yōu)化均為違約行為;第八個(gè)是總價(jià)無(wú)審計(jì)但應(yīng)交付合格功能后支付,單價(jià)按周期從量支付


《貽林微觀察4757》


EPC項(xiàng)目標(biāo)后施工圖設(shè)計(jì)和施工均由總承包人完成,故標(biāo)后無(wú)變更,但是發(fā)包人的任何改變均應(yīng)向總承包人支付對(duì)價(jià)。對(duì)價(jià)指當(dāng)事人一方在獲得某種利益時(shí),必須給付對(duì)方相應(yīng)的代價(jià)。發(fā)包人取得初步設(shè)計(jì)成果后招標(biāo)確定總承包人,由總承包人進(jìn)行施工圖設(shè)計(jì)并施工,如果發(fā)包人提出任何改變,都要支付這種改變引起的費(fèi)用增加。


《貽林微觀察4759》


 中國(guó)推行EPC與西方正宗的EPC有三點(diǎn)不同:第一個(gè)也是最大的不同就是信任環(huán)境稍弱,西方國(guó)家已推行伙伴式項(xiàng)目管理近四十年,發(fā)承包雙方基本達(dá)到了互相信讓的程度,為推行EPC奠定了基礎(chǔ);第二個(gè)是中國(guó)為了適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的信任環(huán)境,規(guī)定政府投資項(xiàng)目必須在初步設(shè)計(jì)后招標(biāo);第三個(gè)是計(jì)價(jià)方法,西方國(guó)家主要是實(shí)施總價(jià)計(jì)價(jià)方式,而中國(guó)則采用模擬工程量清單計(jì)價(jià),即單價(jià)合同方式。要理解中西方EPC的不同,必須從這三點(diǎn)出發(fā)。


《貽林微觀察4785》


EPC項(xiàng)目的計(jì)價(jià)形成了兩個(gè)方向,一個(gè)是總價(jià)合同,一個(gè)是單價(jià)合同??們r(jià)合同五要素:可研后招標(biāo);總承包商完成全部設(shè)計(jì);用業(yè)主要求一覽表形成總價(jià)按里程碑支付;總價(jià)不審計(jì)直接結(jié)算。單價(jià)合同也是五要素:初設(shè)后招標(biāo)方案與初設(shè)由業(yè)主委托完成、施工圖設(shè)計(jì)由總承包商完成;用模擬工程量清單招標(biāo)形成單價(jià);按支付周期的計(jì)量進(jìn)行支付嚴(yán)格審計(jì)的竣工結(jié)算。


《貽林微觀察4787》


 正宗EPC從可研后招標(biāo),列明業(yè)主要求的功能參數(shù)和樣品,總價(jià)計(jì)價(jià)且最低價(jià)中標(biāo),按里程碑方式支付,交鑰匙后以總價(jià)結(jié)算,全程可不聘監(jiān)理工程師。但中國(guó)的政府投資項(xiàng)目若采用EPC總承包模式,則要求從初步設(shè)計(jì)后招標(biāo),住建部2019年12號(hào)文要求以適宜方式計(jì)價(jià),福建和廣西則明確以模擬工程量清單方式招標(biāo)并且采用單價(jià)方式計(jì)價(jià);聘請(qǐng)項(xiàng)目管理單位,按約定付款周期計(jì)量支付,結(jié)算須經(jīng)嚴(yán)格審計(jì)。


《貽林微觀察4798》


EPC投資管控的第一大利器——合同附件一發(fā)包人要求。過(guò)去聽(tīng)到對(duì)EPC項(xiàng)目的好多吐槽:為了省事采用總價(jià)合同,最終卻在結(jié)算時(shí)吃啞巴虧。吃了這個(gè)虧的業(yè)主不了解EPC總價(jià)合同必須寫好合同附件一《發(fā)包人要求》。這個(gè)附件一共11個(gè)部分,可能達(dá)數(shù)百頁(yè),像一本厚厚的書。要寫好這個(gè)附件一,就要積累一系列已完成工程的資料和數(shù)據(jù),要熟悉設(shè)計(jì)規(guī)范項(xiàng)目的功能參數(shù),必要時(shí)可要求投標(biāo)人提供樣品。


《貽林微觀察4799》


 EPC投資管控的第二大利器——模擬工程量清單。大多數(shù)工程造價(jià)咨詢公司接受EPC投資管控任務(wù)后,不愿意使用發(fā)包人要求的方式招標(biāo)確定EPC合同總價(jià),而愿意采用概算下浮率招標(biāo)方式確定EPC合同總價(jià)。概算下浮本質(zhì)上仍是總價(jià)合同,但因招標(biāo)時(shí)點(diǎn)后移至初步設(shè)計(jì)后,并已經(jīng)編制了設(shè)計(jì)概算,故咨詢公司可以避免撰寫發(fā)包人要求。但是,設(shè)計(jì)概算存在很多模糊空間,為總承包人留下了許多“負(fù)變更”的空間,為結(jié)算埋下了大量陷阱,所以不宜采用概算下浮總價(jià)。而模擬工程量清單則是政府投資EPC項(xiàng)目較合理的計(jì)價(jià)方式,其優(yōu)勢(shì)在于工程量據(jù)實(shí)計(jì)量,單價(jià)在約定風(fēng)險(xiǎn)范圍內(nèi)相對(duì)固定,可以較好地實(shí)現(xiàn)EPC投資管控目標(biāo)。


《貽林微觀察4818》


 EPC的深層次問(wèn)題在于信任的缺失,致使住建部2019年12號(hào)文規(guī)定了兩個(gè)招標(biāo)時(shí)點(diǎn),從而形成兩條計(jì)價(jià)路徑。第一個(gè)是企業(yè)投資項(xiàng)目可以在可研后招標(biāo)使用總價(jià)合同;第二個(gè)是政府投資項(xiàng)目,必須在初步設(shè)計(jì)后招標(biāo),并規(guī)定采用適宜的計(jì)價(jià)方式,所謂適宜的計(jì)價(jià)方式就是概算下浮的總價(jià)合同,或者基于模擬工程量清單的單價(jià)合同。使用EPC合同最需要注意的是:采用總價(jià)合同的發(fā)包人需求、政府投資項(xiàng)目的兩階段設(shè)計(jì)以及產(chǎn)生的變更識(shí)別問(wèn)題。掌握了以上要點(diǎn),就可以認(rèn)為觸碰到了EPC的深層次問(wèn)題,否則只能是隔靴搔癢。


(以上內(nèi)容根據(jù)尹貽林教授《貽林微觀察》摘選。《貽林微觀察》是尹貽林教授撰寫的微觀察。其中內(nèi)容包羅萬(wàn)象,從國(guó)際評(píng)論到工程造價(jià)咨詢深改,從EPC到全咨,從學(xué)術(shù)研究到實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)……天文地理歷史時(shí)政都流露于筆端。自2016年10月20日至今,尹貽林教授每日編寫2-3期,在洞察未來(lái)、時(shí)事評(píng)論、行業(yè)變革、企業(yè)發(fā)展、專業(yè)指導(dǎo)等方面持續(xù)發(fā)力)

 

(責(zé)編:?jiǎn)炭〗?,本文刊發(fā)于《中國(guó)招標(biāo)》2021年第11期)


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